建设高标准农田是巩固和提高粮食生产能力，保障国家粮食安全，推动藏粮于地、藏粮于技的关键决策。近年来，随着一系列耕地保护政策的出台，“非农化”“非粮化”已经成为审计机关开展高标准农田建设项目审计时关注的重点。但审计机关在面对该类问题时，很多根源并未核实清楚便给予定性，导致审计建议脱离实际，整改推进困难。本文所提的“非农非粮问题”，并非违法“非农化”“非粮化”，而是指用地性质为非农非粮用途而引发的与高标准农田用途相违背的问题，目的是捋顺问题脉络，找到整治对策，让高标准农田用地矛盾能得到有效解决。
一、“先天性”非农非粮问题的来历
很多人认为，高标准农田中出现建筑物、工厂、养殖场等都是农田项目建成后的违法占用耕地行为。这种认识忽略了一种情况，部分高标准农田地块在建成验收时，非农非粮的事实就已经成立，“出生”即注定不是耕地。比如，高标准农田项目验收前或同时，部分地块已经办理农业用地转非农业用地手续（简称农转非），或个体经营者已经办理养殖设施农用地备案手续。但当农田验收过后，这些地块既是高标准农田涵盖区域，又是建设用地或设施农用地，出现了既按规定不能“非农化”“非粮化”，本身又是非农非粮事实的矛盾。
二、“先天性”非农非粮问题的成因
（一）建设期内，耕地处于“敞口期”是必然原因。以笔者所在县市高标准农田建设项目为例，省农业农村厅下达农田建设任务时，要求2021年4月底报送项目实施方案，2022年7月项目建成竣工验收，历时1年2个月。这14个月内高标农田项目区域里，永久基本农田外的新增耕地（以下简称非基耕地），本质上仍为普通耕地，自然资源部门仍会以普通耕地标准进行用地管理。另外，非基耕地并不是一建成即划入永久基本农田或永久基本农田储备区，需要上级自然资源部门统一行动部署，所以非基耕地处于普通耕地状态常常要历时2至5年不等。
（二）非基耕地，有更多变数是直接原因。高标准农田范围内的非基耕地，很多是过去“旧村腾空”、低洼地、盐碱地或工矿废弃地等改造后形成的新增耕地，属于高标准农田建设并纳入的一般地类，但在自然资源部门的国土空间规划图斑中常定为“不稳定耕地”。按照国土政策要求，“不稳定耕地”通常为建设用地、养殖用地的首选区域。当自然资源部门对非基耕地进行“农转非”变更，做出划拨、出让或选址意见手续时，就出现了“先天性”非农用地问题；养殖类设施农用地在普通耕地上使用很少受到限制，但在高标准农田上却受到严格限制。当非基耕地出现备案过的养殖类设施农用地转为高标准农田时，就出现了“先天性”非粮用地现象。
（三）工程与用地管理分离，信息沟通不畅是主要原因。通常基层高标准农田项目是由两部门分别进行管理，农业农村部门负责工程建设管理，自然资源部门负责用地性质管理，但自然资源部门重点管控区域主要在高标准农田中的永久基本农田。因为建设单位或农业农村部门无用地性质管理职责，所以常常对项目用地性质变更并不知情。当下达建设任务时，建设单位联系自然资源部门调阅用地数据，常常是农业农村部门和自然资源部门唯一的信息沟通机会。因此，导致自然资源部门也常对建设中高标准农田不甚了解。两大管理主体缺乏统一协调机制，在各自职责下无关联地影响着高标准农田项目。
（四）农田质量不过关，政策不衔接是关键原因。按照《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设 提升国家粮食安全保证能力的意见》（国办发〔2019〕50号）等政策要求，“建成的高标准农田，要划为永久基本农田，实行特殊保护。”非基耕地理论上均应划入永久基本农田,但自然资源部门关于永久基本农田储备区划入政策却明确要求，“零星分散、规模过小、不宜耕作、质量较差的耕地等不得划入永久基本农田储备区。”非基耕地又不一定能划入永久基本农田，政策不衔接反映出部分高标准农田建设确实存在质量不过关问题，所谓的高标准并不“高标”。有些建设单位为追求上级财政投资规模而“凑亩数”，策划出很多碎片田、村中田、低地力田，表现为田块不连片、土壤不肥沃、产量没保证。建成的非基耕地最终能不能划成永久基本农田仍是未知数，自然资源部门当然不会对其无依据管控。
三、“先天性”非农非粮问题的影响
（一）项目绩效大打折扣，财政投资出现损失。“先天性”非农非粮问题与“非农化”“非粮化”问题一样，会对粮食安全和农业生产产生负面影响，部分农田被用于非农业建设或非粮食生产，导致粮食稳定生产面积减少，影响了我国的粮食安全和粮食产量稳定性，没有达到高标准农田项目绩效目标。由于高标准农田是根据亩均定额投资，非农非粮问题让有关项目财政投资绩效出现折损，造成财政资源损失浪费。
（二）主管部门左右为难，整改面临困难。“先天性”非农非粮问题的客体，很多是“农转非”后形成的建设用地以及养殖类设施农用地。一方面，这些用地如果按照法定程序办理手续，为合法的既成事实，不能对其土地使用权进行干预。但另一方面，其用地处于高标准农田之上，很多地块还要转变为永久基本农田，国家政策又不允许非农非粮用地的存在。如果审计用“一刀切”方式建议相关部门进行罚款、调整用地协议、恢复原貌等，应该不切合实际，使主管部门很难操作，无法制定和推进可行的整改方案，审计效果大打折扣。
（三）影响政策权威，诱发“破窗效应”。我国实行严格的耕地保护政策，各级政府出台各项政策，严防高标准农田“非农化”“非粮化”，为我国耕地使用性质画出了明确的耕地“红线”。但“先天性”非农非粮问题在非主观故意中踩进了国家耕地“红线”，因该类问题经常整改不力，起到了反向作用，会给一些单位和个人错误暗示，进而踩踏耕地“红线”，形成后天性的“非农化”“非粮化”问题。
四、审计中的应对策略
（一）明确处置原则，保证农田数量质量。对高标准农田验收前出现的非农非粮问题，相关用地在合法手续办理情况下，不应定性为“非农化”“非粮化”，而应定性为“农田建设量不实”或“未完成建设量任务”，问题单位应是地方政府。按照国家政策要求，地方政府应补建符合要求地块，确保高标准农田数量不减少、质量不降低；对高标准农田验收后，相关部门明确农田范围仍进行耕地用途转变的，应按照高标准农田“非农化”“非粮化”责任处理。
（二）关注农田质量，保证政策衔接。审计机关应利用无人机、卫星影像等信息化优势，结合现场观察、调查问卷等方式，审核非基耕地农田质量。在充分征求自然资源部门意见的前提下，核查是否存在零星分散、规模过小、不宜耕作、质量较差的耕地。如果存在该情况，应定性“农田建设量不实”或“未完成建设量任务”，建议将其移除高标准农田范围，另行补建符合要求的地块，更新上图入库数据，保证非基耕地能符合永久基本农田要求。同时，审计机关应推动自然资源部门“应划尽划”“应管尽管”，对符合划入永久基本农田地块提前管理，限制用地性质变更。
（三）理顺部门职责，构建贯通协调机制。按照国家政策要求，高标准农田建设为地方政府责任，所以审计视角不应局限于某一个单位，而应关注多部门职责是否履行到位。比如建设单位是否按建设规划和实施方案建设，农业农村部门是否履行监督职责，自然资源部门是否对非基耕地建成质量进行认定并管控等。审计机关应推动各部门构建贯通协调推进机制，及时沟通项目信息，强化管理整合，提高协作力度，完善管理制度，让高标准农田建设成为地方政府整体推进工作。
（四）关注规划编制实施，让“蓝图”发挥作用。审计应重点关注高标准农田建设规划编制及落实情况，农田规划是否将上级规划分解后落实任务到项目、地块和图斑上，形成权威性农田“建设蓝图”。审计应关注并分析该规划是否与自然资源、水利等部门规划是否衔接，尤其是否与国土空间规划、城镇建设规划相衔接。如果出现农田实际建设情况与规划不符，审计应追查相关单位在违反规划中承担的管理失职或扰乱建设秩序责任。
（五）完善申报机制，强化自然资源部门责任。审计应建议地方政府在申报农田项目建设任务时，将自然资源部门纳入申报对象。地方自然资源部门应在项目申报实施方案中明确耕地性质管护职责，跟进关注高标准农田建设质量，对符合要求农田参照永久基本农田标准限制用地性质变更，及时更新国土信息用地图斑，将农田建设规划纳入国土管理“一盘棋”格局，用地性质变更及时规避高标准农田建设区，加强违法占地和违法建设执法，确保高标准农田建一亩成一亩，真正让粮田变良田。
打印
关闭